Números con humildad

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Los rankings de digitalización global juegan un rol poderoso en los contextos de desarrollo internacional. Si bien son útiles, aún son imperfectos al medir el éxito, y debemos refrescar la forma en que nos relacionamos con ellos.

Una mano no es suficiente para contar todas las veces que me han preguntado:

‘¿Conoces a alguien en la ONU?’

La razón no es la paz mundial. Son los rankings. 

Los índices globales están muy presentes en el imaginario colectivo de los profesionales de gobierno digital, especialmente en contextos de desarrollo. La ansiedad asociada a los rankings es real. No debería producir sorpresa o críticas: [FT1] obtener un puntaje alto en los rankings de gobierno digital, incluyendo el Índice de Desarrollo de Gobierno Electrónico de la ONU (EGDI por su sigla en inglés) y el Índice de Adopción Digital del Banco Mundial (DAI por su sigla en inglés), ayuda a contar historias que importan. 

Un puntaje alto puede ayudar a asegurar presupuestos domésticos en tiempos de escasez -lo que es crucial para una agenda que todavía puede ser percibida como suficientemente experimental para desechar a primera vista. Un puntaje alto o mejorado ofrece estatus internacional. Proyectando una imagen de trascendencia global, puede hacer más expedita la ayuda para el desarrollo y el ascenso a la membresía de organizaciones globales.

Estos números son poderosos. Los políticos y tomadores de decisiones están en los correcto en que les importe.

El problema es que los rankings son a la vez medidas imperfectas del éxito, y a menudo se actúa en base a ellos como si fueran una verdad objetiva. Para sacar lo mejor de ellos, debemos reformar la manera en que nos relacionamos con ellos.

Por qué nos importa

El enfoque en los rankings globales no es particular a la digitalización. Desde el Liveable Cities Index [1] de The Economist al World Happiness Report [2], nos divertimos comparando nuestras vidas colectivas.

 Pero varios factores pueden empujar a los profesionales trabajando en la intersección de gobierno digital y desarrollo internacional a que les importen mucho los rankings globales:

1) Una mentalidad global. Muchos de los equipos de gobiernos digitales tienen una perspectiva internacional. Desde el D9 (internacional) hasta la RED GEALC (América Latina), el compartir lo aprendido, colaborar -y competir- entre los equipos de gobiernos digitales es una práctica estandarizada.

2) Lo digital sigue siendo algo relativamente nuevo en las agendas de los gobiernos. Lo novedoso trae incertidumbre. Es una observación gastada, pero los tomadores de decisiones y donantes de ayuda internacional a menudo no les gusta la incertidumbre, y a los políticos les gustan las historias de éxito con números fáciles de extraer para las citas.

3) La ayuda exterior está cada vez más reservada para agendas digitales. Cuando se toman decisiones complejas de financiamiento, pareciera que los rankings ofrecen lo que los cientistas políticos llaman un ‘short-cut’ o atajo: una mirada acreditada de lo que funciona, y de quien lo hace bien. Los países con puntajes altos son tomados como modelos de ‘buenas prácticas’, con donantes financiando la reproducción de sus métodos en otras partes.

4) Historia reciente. El gobierno digital emerge al lado de los rankings de crecimiento global (al menos 68 de los índices más citados han surgido desde el 2000). Muchos fueron diseñados para seguir el progreso en un mundo post-Unión Soviética. Vistos como herramientas de transparencia y de rendición de cuentas -una promesa clave de la digitalización- han crecido compartiendo un lenguaje común de reforma estatal.

Qué hacemos con los rankings 

En vista de la atención dada a los rankings de digitalización, sus metodologías deberían ser persuasivas. Sin embargo, las medidas de digitalización son, como Aaron Maniam describe, ‘usualmente desiguales y pobres’ [3]. Priorizan ‘presencia’ sobre ‘calidad’, dando puntos por tener servicios, antes que si éstos son buenos.

El DAI, por ejemplo, mide ‘presencia de un sistema de identidad (ID) digital’. El EGDI mide disponibilidad de ‘servicios online’, no calidad. Entre 2012 y 2018, India saltó 29 lugares en el EGDI en base casi exclusivamente a un aumento en esa categoría. Durante este período, India desplegó Aadhaar, un programa nacional de identidad biométrico. Aadhaar ha mejorado la entrega del servicio. También ha generado preocupación respecto a exclusión y la seguridad cibernética. El ranking no refleja de manera obvia lo anterior.

El problema no es solo juzgar cómo se ve el ‘éxito’ digital. Las organizaciones de indexación promueven su trabajo como fuentes de ‘las mejores prácticas’. Los financistas y tomadores de decisiones frecuentemente se relacionan con ellos bajo esos términos. También es una pregunta respecto a quién y qué se copia. Los rankings de digitalización, al igual que sus equivalentes en economía, ‘no solo actúan como juicios’ sino al mismo tiempo dan forma a modos de gobernanza.

Relacionarse con estos índices como fuentes de reproducción pueden incentivar la descontextualización. Hemos visto cómo esto ha ocurrido antes [4]. Tomemos solamente el tamaño. Muchos de los altos puntajes de la encuesta de E-Government 2018 de la ONU tienen menos de 6 millones de ciudadanos -menos de la mitad de la población de Sao Paulo. Balancear proyectos de digitalización es complejo [5]. En otras palabras, de dónde aprendes importa.

¿Indicadores vs reforma?

En un viaje reciente a Europa Central, un tomador de decisiones describió que el ‘rankear alto y ser bueno para lo que estás siendo rankeado’ eran ‘dos cosas diferentes a veces; ellas tienen propósitos diferentes’. A veces éstas son mutuamente excluyentes.

Cientistas políticos identifican algo aún más preocupante: los indicadores, de todo tipo, se transforman ‘en substitutos para los fenómenos que están midiendo’. El indicador, no lo que mide, se transforma en el foco de la acción social. Este es el caso de este fragmento de periódico:

‘India tiene la intención de mejorar su ranking de Facilidad para Hacer Negocios donde ha estado languideciendo entre 130 y 139. El deseo de India de entrar entre el top 50 del ranking es entendible.’

 Sin embargo, no hay ninguna mención a si India le gustaría realmente mejorar su facilidad para hacer negocios.

Números con humildad

 Todo esto no significa que debemos descartar los rankings digitales o desconocer sus resultados. Pero tenemos que comprometernos a ampliar nuestro entendimiento de cómo se ve el éxito digital en el desarrollo internacional, cómo es documentado, y las fuentes que tomamos como suficientemente acreditadas para decidir en base a ellas. Tenemos que parar de tratar los rankings como mediciones sagradas.

 Desde mi punto de vista, esta humildad para con los números involucra cuatro elementos:

1) Hablar sobre la vida social de los rankings. Los rankings son construcciones humanas, abiertos a ser cuestionados. ¿Qué procesos sociales influyen en cómo son generados? ¿cómo esos procesos afectan su resultado?

2) Motivando reformas metodológicas. Discusiones emergentes sobre nuevas metodologías para rankings digitales globales deberían priorizar la pregunta por cuáles actualizaciones metodológicas pueden ser más útiles para contextos de desarrollo. 

3) Reformando lo que hacemos con los rankings. En contextos de presión temporal, los rankings pueden ser tomados como simples verdades. Sin embargo, ellos presentan solo un tipo de evidencia en un puzle evaluativo mucho más amplio. Necesitamos un grupo de contextualización mucho más rico, casos de estudios cualitativos, y el establecimiento de vínculos reales entre estos casos de estudio con políticas y donantes, de manera de ayudar en este esfuerzo.

4) Midiendo y evaluando más, no menos -a nivel local. Particularmente donde hay un elemento de auto-reporte, los rankings pueden tener un efecto limitado en lo que es medido localmente. Pero hay suficientes vacíos de datos gubernamentales [6] en varios países que podrían hacer una gran diferencia.

 Es muy temprano aún en el proceso de digitalización en contextos de desarrollo internacional para que permitamos que la reproducción entorpezca el camino de la inspiración. Al dejar de dar a los rankings la última palabra, puede que logremos usarlos de mejor manera.

 

  • Tanya Filer